抚恤金制度公务员年老退休或因公伤残、死亡可以领取数额很少的抚恤金。抚恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金三种。按照国民政府1931年12月19日修订公布的《官吏恤金条例》以下人员领取终身恤金：因公受伤致身体残废者因公患病致精神丧失者在职1o年以上、身体衰弱或残废者在2《外交官、领事官官俸表》（193o年12月27日）参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册商务印书馆1936年版第1256页。
职1o年以上勤劳卓著、6o岁以后自请退休者。普通官吏终身恤金金额为其退职时俸给的五分之一警官终身恤金为其俸给的二分之一或全额。普通官吏因公受伤但未达到身体残废或因公致病但未达到精神丧失程度者退职时可以领取2个月俸给的一次恤金警官可以领取3个月至6个月俸给的一次恤金。官吏因公亡故、在职1o年以上勤劳卓著而亡故、领取终身恤金未满5年而亡故其遗族每年可以领取遗族恤金直至其配偶亡故或改嫁、子女成年为止。普通官吏的遗族恤金为其最后任职俸给的十分之一警官的遗族恤金为其最后任职俸给的七分之一至三分之一。1947年6月26日国民政府颁布《公务员退休法》略微提高了抚恤金数额。根据官吏任职年限终身恤金的数额按其退职时俸给的45％至65％支付一次恤金的数额按其4个月至6个月俸给支付。年满65岁的官吏退休其一次恤金增加1个月俸额。第六节监察机构和监察制度监察机构监察院是南京国民政府名义上的最高监察机关。之所以这样是因为国民党实行“以党治国”依照1929年3月27日修订通过的《中国国民党总章》国民党中央监察委员会负责“稽核中央政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”并“依据本党纪律决定各级党部或党员违背纪律之处分”也就是对于中央政府施政方针及施政情况的监察权属于国民党中央监察委员会。监察院的职权仅限于弹劾权和审计权它对政府施政的监察是不完整的。1928年1o月8日公布的《国民政府组织法》规定：监察院设院长、副院长各1人院长因故不能执行职务时由副院长代理；监察院设监察委员19至29人由监察院院长提请国民政府主席依法任免；监察院会议由监察委员组成监察院院长为会议主席；监察委员不得兼任其他公职监察院关于主管事项得提出议案于立法院。国民党中央执行委员会常务委员会选任蔡元培为监察院院长但蔡元培迄未到任监察院只设立了筹备处。193o年11月18日国民党三届四中全会改选于右任为监察院院长并限期成立监察院。12月16日监察院正式成立有监察委员23人。下设审计部和秘书处、参事处。审计部设部长、政务次长、常务次长各1人由监察院院长提请国民政府任命；另设审计9至12人协审12至16人稽察8至1o人。1931年12月26日国民党四届一中全会修改《国民政府组织法》将监察委员的人数增加为29至49人。为了加强对地方政府的监察国民政府于1934年6月划全国为16个监察区每区设1个监察使署置监察使1人由监察院监察委员兼任巡回监察本区行政。监察区以一省或数省为界第1区至第16区依次是：江苏、安徽江西、福建浙江、湖南湖北、广东广西、河北、河南山东、山西陕西、辽宁吉林黑龙江、云南贵州、四川、热河察哈尔绥远、甘肃宁夏青海、新疆、西康西藏、蒙古监察使署。到抗日战争全面爆以前第1区至第7区、第1o区、第13区先后设立了监察使署。
监察制度弹劾权是监察院的基本职权。对于违法、渎职的各级公务员监察委员均有权提出弹劾。按照1932年6月24日国民政府修订公布的《弹劾法》其程序是：监察委员单独或联合以书面形式向监察院提出弹劾案详述事实并附举证据；监察院院长接到弹劾案后应即指定提案人以外的监察委员3人审查提案如审查组多数成员认为情况属实则交付惩戒如审查组对提案持有不同意见则将提案交付由其他监察委员5人组成的审查组重新审查并作出最后决定；在审查提案时提案人可以列席会议明情况或书面答复询问也可令证人到院明事实；对每个提案的审查不能过1个月如认为情况属实应即交付惩戒。按照1935年5月22日公布的《监察使巡回监察规程》监察使应就本区各官署的设施、公务员的行为、人民疾苦及冤抑事项向监察院报告在情况紧急需要急弹劾时可先以电报提出事后补具事状；认为公务员违法失职情节重大必须急处置时监察院可直接通知其主管长官予以急处理主管长官接到通知后如不作急处理在被弹劾人受惩戒时应负责任。为了保障监察委员、监察使能够行使弹劾权国民政府于1929年9月3日颁布的《监察委员保障法》规定：监察委员行使职权时所表的言论对外不负责任；监察委员任职所在地的军警机关应予监察委员充分保护；监察委员除现行犯外非经监察院许可不得逮捕、监禁；监察委员为现行犯被逮捕时逮捕机关须于24时以内将逮捕理由通知监察院。除非监察院所属的监察委员惩戒委员会作出决定监察委员不受惩戒处分。监察委员非有下列情况者不得免职、停职、转任或罚俸：（1）被国民党开除党籍；（2）受到刑事处分；（3）受到禁治产宣告；（4）受到监察委员惩戒委员会的惩戒处分。
审计权是监察院的重要职权。审计包括审核和稽察两个方面审核又分为事前审核与事后审核。监察院的审计权由审计部及其分机关行使分为三种情况：对中央各机关及其所属机构财务的审计由审计部办理；对各省政府、行政院直辖市政府及其所属机构财务的审计由审计部在该省市设立的审计处办理；对中央及各省公务机关、公营企业、公共事业机构财务的审计由审计部在该组织范围内所设的审计办事处办理。审计部的职责是；监督国民政府所属全国各机关预算的执行；审核其决算及计算；核定收入命令和支付命令；稽察冒充滥领及其他财政上的不法或不忠于职务的行为。审计部进行审查时由部长、次长和审计合组审计会议以部长为主席。审计部下设3个厅分别掌管事前审计、事后审计和稽察事务。审计处设立于各省及行政院直辖市政府所在地置审计1人、协审2人、稽察1人均由审计部派员充任。审计兼任处长下设3个业务组协审、稽察分任组长。审计办事处分为甲、乙两种甲种与审计处相同乙种设协审1人、佐理员若干人。1928年4月19日公布的《审计法》规定：所有财政主管机关的支付命令必须先送审计部核准支付命令与预算案或支出法案不符时审计部应予拒绝；凡未经审计部核准的支付命令国库不得付款；国民政府岁出岁入总决算及政府机关的各种收支计算均应由审计部审计。上述各项决算及计算即使与预算案或支出法案相符如有不经济的支出审计部在审查时亦得予以驳回。《审计法施行细则》规定：各机关应于每月15日以前依预算案的范围编造次月支付预算书送财政部查核后转送监察院备案；各机关应于每月经过后15日以内编成上月收入计算书、支出计算书、收支对照表、贷借对照表、财产目录连同收支凭证、单据及其他表册送审计机关审查；国库或国库代理机构应于每月经过后15日以内编成国库收支月计表及岁入金、岁出金明细表连同单据经财政部转送审计机关审查；各院、部、委员会等机关应于年度经过后6个月以内编成所管岁入决算报告、主管岁出决算报告书及特别会计决算报告书送财政部查核；财政部应于年度经过后8个月以内汇核各院、部、委员会等机关及本部决算报告书、国债计算书编成总决算连同附属书表送审计部审查；审计部审核后报告监察院再由监察院送国民政府。国民党中央执行委员会的预算、决算不受审计部审计而由国民党中央监察委员会稽核但党务费的支付预算应送审计部备案支付命令须经审计部签印。
监察院院长于右任素有“刚正”声誉但在国民党一党专政的情况下监察院弹劾的违法失职人员常因得到国民党内高官的保护而不受惩戒。例如1933年6月因铁道部部长顾孟余向外国采购铁路器材时丧权、违法及舞弊监察院成立弹劾案移付惩戒。但是在国民党中央政治会议主席、行政院院长汪精卫的庇护下国民政府政务官惩戒委员会经过4个月的审查最后宣布不予惩戒。再如1945年9月第九战区司令长官薛岳命令所属部队包围湖南省汝城县政府监禁县长及县政府职员并越权将原县长免职另委新县长。湖南湖北监察区监察使苗培成对薛岳提出弹劾经监察院审查成立将薛岳移付惩戒但薛岳仅以辞职了事。1946年12月至1947年2月根据行政院院长宋子文、中央银行总裁贝祖贻的决定中央银行实施黄金自由买卖企图通过抛售黄金来吸收社会上过量流通的法币。由于负责配售黄金的金融机关和党政军各机关完全了解国民政府的财政秘密在配售期间大量购进黄金致使金价暴涨带动各种日用品价格急剧飞扬造成国民党统治区经济一片混乱。3月2日监察委员何汉文、谷凤翔、张庆桢、万灿对宋子文、贝祖贻提出弹劾经监察院审查成立。但是宋子文、贝祖贻也均以辞职了事。
第七节地方机构和地方制度抗战前的地方机构设置与制度南京国民政府成立时辖区只有东南数省。占领北京后内地各省归于“统一”。1928年6月28日国民政府改北京为北平将京兆地方与直隶省合并为河北省。9月17日国民政府新设青海省并将热河、绥远、察哈尔、川边特别区分别改为热河省、绥远省、察哈尔省、西康省。1o月22日国民政府又将原甘肃省宁夏道划分出来设立宁夏省。东北易帜后国民政府于1929年1月28日将奉天省改为辽宁省。至此全国行政区划包括28个省、5个院辖市、15个省辖市、1935个县、43个设治局、2个行政区、2个特别地方1。其中省级行政区划有江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、云南省、贵州省、广东省、广西省、福建省、浙江省、山东省、山西省、河南省、河北省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、热河省、绥远省、察哈尔省、南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市及蒙古特别地方、西藏特别地方。1932年1月国民政府迁都洛阳。12月国民政府回迁将洛阳改称西京设为院辖市。
省设省政府最初采取委员合议制。1927年7月8日公布的《省政府组织法》规定：省政府以省政府委员会处理政务省政府委员会由国民政府任命委员9至15人组成；省政府委员互推1人为主席省政府每日以委员2人轮流值日协助主席执行日常政务；省政府下设民政、财政、建设、军事、司法5厅各厅厅长由省政府委员兼任；另设秘书处置秘书长1人。1927年1o月25日国民政府修改《省政府组织法》撤销军事厅、司法厅将省政府委员人数减为9至1o人。1931年3月23日国民政府再次修改《省政府组织法》将省政府委员人数减为7至9人省政府主席改由国民政府从省政府委员中任命。省政府委员会的职权主要是：在不抵触中央法令范围内对于省行政事项得省令并得制定省单行条例及规程；增加或变更人民负担；确定地方行政区划及其变更；议决全省预算、决算；处分省公产及筹划省公营事业；监督地方自治；决定省行政设施及其变更；咨调省内“**”督促所属军警团防“绥靖”地方；任免省政府所属全省官吏。省政府主席的职权是：召集省政府委员会并任会议主席；代表省政府执行省政府委员会的决议；代表省政府监督全省行政机关执行职务；处理省政府日常及紧急事务。省政府的下属机构增加教育厅变成民政、财政、教育、建设4厅及秘书处各厅厅长由行政院就省政府委员中提请国民政府任命。修改后1参见袁继成、李进修、吴德华主编《中华民国政治制度史》湖北人民出版社1991年版第449—45o页。
的组织法还规定现役军人不能担任省政府主席及委员但是这项规定从来没有得到过认真遵守担任各省政府主席的主要是现役高级军官。
在“围剿”红军过程中为了统一省政府权责南昌行营于1934年7月制定了《“剿匪”区内各省政府合署办公办法大纲》命令湖北、河南、安徽、江西、福建5省试行。具体办法是：裁并省政府各厅处以外的骈枝机构省政府下设的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处合署办公；一切文书概由省政府秘书处总收总由主管厅处承办分别副署或会同副署签呈省政府主席判行；省政府主席总揽省务并兼任省保安司令。这样委员合议制变成了主席独裁制。1936年1o月行政院通令全国实行。在特别地方南京国民政府设市市分为特别市和普通市。1928年7月3日国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定：特别市的设置条件是国民政府都、人口在1oo万以上的城市或有其他特殊情形的城市；普通市的设置条件是人口在3o万以上的城镇和人口在2o万以上但其所收的营业税、牌照费、土地税占该地区年总收入二分之一以上的城镇。特别市归国民政府直辖市长由国民政府任命；普通市归省政府直辖市长由省政府呈请国民政府任命。两种市的市政府均设财政、土地、社会、工务、公安5局必要时可增设卫生局、教育局、港务局；不设卫生局的市卫生事项由公安局兼管不设教育局的市教育事项由社会局兼管不设港务局的市港务事项由工务局兼管。市政府另设秘书处置秘书长1人、参事2人。市长、秘书长、各局局长和参事合组市政会议处理各项政务。193o年5月2o日国民政府修订公布《市组织法》将特别市改为行政院直辖规定都及省政府所在地不设公安局其主管事项由都警察厅或省会警察机关掌理市政府秘书长改为列席市政会议。市以下分区区设区公所置区长1人、助理员若干人。院辖市、省辖市的区长分别由市长提请内政部、省政府委任。
南京国民政府最初实行省、县两级地方政制因为各省所辖县数太多在实施中多有变通。变通的办法是合数县为一区域。如安徽实行席县长制江西采取区行政长官制江苏实行行政督察制。1932年8月行政院统一地方政制规定每省划分为若干个行政督察区各区设行政督察专员一人兼任驻在县县长并任本区保安司令。行政督察专员即以驻在县县政府为督察专员公署督察所属各县推进政务。行政督察专员是省政府派驻各地的代表本身不构成一级行政机构。
省以下辖县县设县政府。未经开的边远地区在县政府成立以前以设治局代行其职权。设治局置局长1人、佐理人员若干局长由省民政厅提出有荐任公务员资格的人选经省政府委员会议决任用。县依区域大、事务繁简、户口及赋税多少分为三等。根据1929年6月5日国民政府修订公布的《县组织法》县政府设县长1人由省民政厅提出合格人员2至3人经省政府委员会议决任用；一等县政府下设4科二等县政府下设3科三等县政府下设2科各科科长均直属于县长。此外各县还设立直属于省政府各厅的公安局、财政局、教育局、建设局局长由省政府主管厅任免主管厅对下属局直接行文。县以下划区区置区公所设区长1人、助理员和区丁若干人区长由省民政厅从训练考试合格人员中委任。区以下辖若干乡（镇）。乡（镇）设乡（镇）公所置乡（镇）长1人由县长择任。1934年12月31日南昌行营制定《“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲》规定：裁撤各县原设的公安、财政、教育、建设各局将其职掌分别归并于县政府各科；公安局撤销后增设警佐1人；科长及佐理人员概由县长遴选呈请省政府核委县政府上行下行文书均以县长名义执行。在裁局改科的同时南昌行营还制定了《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》规定每县划分为3至6区各区设立区署置区长1人、区员2至4人、区丁若干人；区署代行原区公所的职权区长由县长遴荐省政府委任承县长命令办理区务；区员由区长遴荐县长核委协助区长处理区务。1935年1月行政院通令全国一致遵行。
蒋介石认为乡（镇）以下的基层政权应把清查户口、兴办保甲作为施政重。1932年8月“豫鄂皖三省剿匪总司令部”布《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》规定：以户为单位十户编为一甲十甲编为一保；户长由家长充任甲长由区长委任保长由县长委任；保长受区长指挥监督甲长受保长指挥监督负责维持秩序、征收税赋、训练壮丁、兴修工事等。户长必须签名加入《保甲规约》并与甲内其他户长5人以上共具《联保连坐切结》声明：“结内各户互相劝勉监视绝无通匪或纵匪情事。如有违犯者他户应即秘报惩办；倘瞻徇隐匿各户愿负连坐之责。”1保甲内凡18岁以上、45岁以下的男子均编入壮丁队接受军事政治训练平时由保长甲长率领修筑工事必要时编组武装民团协助军警“围剿”红军。归纳起来保甲制度包括“管”、“教”、“养”、“卫”四个方面。所谓“管”就是清查户口、编制门牌监视人民言行稽查来往人员强行实行连坐；所谓“教”就是制定保甲公约强令居民遵守进行奴化教育灌输**思想；所谓“养”就是摊派捐税进行敲榨勒索养活官吏供给军队；所谓“卫”就是组织反动武装缉捕革命志士抽丁拉夫补充兵员。1934年国民政府将这套反动的保甲制度向全国推广。
抗战时期地方机构的变动抗日战争初期国民政府移驻重庆重庆改为院辖市。1938年9月26日国民政府颁布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》决定设立省市临时参议会。省临时参议会设议长、副议长各1人由行政院1参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册商务印书馆1936年版第941页。从该省参议员中遴选提请国防最高会议决定；设参议员2o至5o人其中6o％从所属各县市居民中遴选产生4o％从本省文化团体及经济团体中遴选产生；省参议员任期1年必要时可延长1年；省参议员无俸给但开会时给旅费现任官吏和国民参政会参政员不得为省参议员；省参议会6个月开会一次会期14天闭会时由参议员互选5至9人组成驻会委员会。各省临时参议会参议员的名额限定为：江苏、湖南、四川、河北、山东、河南、广东各5o人；安徽、湖北各45人；浙江、江西各4o人；山西、福建、广西、云南各35人；陕西、贵州各3o人；甘肃、辽宁、吉林、新疆各25人；察哈尔、绥远、西康、青海、宁夏、黑龙江、热河各2o人。院辖市参议会设参议员25人由市党部与市政府联席会议从市民及市内文化团体、经济团体具有法定资格者中提出加倍候选人经行政院转呈国防最高会议决定。抗日战争时期部分省和重庆市设立了临时参议会。
为了加强对战区各省的管理和指导行政院于1939年7月18日颁布《战区各省省政府设置行署通则》规定：战区各省省政府认为必要时可呈请设立行署；省政府行署的驻在地及所辖区域由内政部、军政部会同有关机关拟定呈请行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令在其所辖区域内代行省政府的职权；行署设主任1人由行政院于省政府委员中选任；行署可根据所辖区域情形酌设秘书处、政务处、警务处各处处长由行政院提请国民政府简派秉承行署主任命令掌理各项事务；行署经费由省政府核定从省库中拨付。此后战区各省在未沦陷的地区设立了一些行署。
1939年9月19日国民政府颁布实施《县各级组织纲要》实行新县制。新县制的特是合保甲、自治与军事化管理为一体主要内容是：（1）改变县级行政机构扩大县长的职权。新县制重申裁局改科撤销公安局、财政局、教育局、建设局改设民政、财政、教育、建设、地政、军事、社会等科。设科的多少由省政府依县的等次自行决定报内政部备案。新县制规定“县为法人”“为地方自治单位”。县的财政有固定的税源由县政府统筹统支。县长在办理全县自治事项时受省政府监督但不受其指挥。（2）简化基层政权的层次加强对基层社会的控制。新县制将县、区、乡（镇）三级简化为县和乡（镇）两级面积过大或情形特殊的地方可设区署但区署只代表县政府监督指导各乡（镇）办理行政事务及自治事项不构成一级政权。乡（镇）以下实行“管、教、养、卫”合一。乡（镇）公所设民政、警卫、文化、经济等股各股主任由副乡（镇）长、乡（镇）国民兵队队副及中心学校教员担任；保办事处设民政、警卫、文化、经济干事由副保长、保国民兵队队副及国民学校教员充任。（3）设立县参议会作为县级“民意代表机关”。县参议会由每个乡（镇）民代表选举产生的议员1人和从依法成立的职业团体中选举产生的议员若干人（不得过总额的3o％）共同组成。参议员任期2年连选得连任。县参议会每3个月开会一次会期3至7天。县参议会有权议决县预算与审核县决算、县单行规章、县税、县公债及增加县库负担事项、县有财产的经营和处分事项有权建议县政兴革、听取县政府施政报告、接受人民请愿但不选举县长。（4）普遍推行保甲制度实行军事化管理。新县制规定人必归户、户必归甲、甲必归保所有民众都要编入保甲组织其中18至45岁男子编入国民兵队接受军事训练。县设国民兵司令部县长兼任司令；区和乡（镇）设国民兵队区长及乡（镇）长兼任队长。194o年1月1日国民政府通令各省一律改行新县制。由于缺乏各项专门人才和经费新县制的实施步履艰难。1943年11月16日行政院会议作出限期成立县参议会的决定。1944年各县比较普遍地设立了参议会或临时参议会。
抗战后的新行政区划及机构抗日战争胜利以后长期遭受日本侵占的东北地区和台湾省回到祖国怀抱。1945年8月29日国民政府任命陈仪为台湾省行政长官。1o月2日台湾省行政长官公署在台北设立。17日中**队登上台湾岛。25日驻守台湾的侵华日军代表安藤利吉向陈仪递交投降书。同日陈仪表广播讲话郑重宣告：自即日起台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图所有一切土地、人民、政事皆已置于中国主权之下。1945年9月4日国民政府将辽宁省分为辽宁、安东、辽东三省将吉林省分为吉林、松江、合江三省将黑龙江省分为黑龙江、嫩江、兴安三省分别任命了各省政府主席。1947年4月22日行政院撤销台湾省行政长官公署改设台湾省政府。6月1日海南岛设立特别行政区。5日国民政府公布新的行政区划。全国共有35个省、12个院辖市、57个省辖市、2o9个行政督察区、2o16个县、4o个设治局、1个特别行政区、1个特别地方1。新增加的院辖市包括哈尔滨市、大连市、沈阳市、汉口市、广州市、西安市。
少数民族地区的特殊管理制度对于少数民族聚居地区国民政府实行特殊的管理制度。在中央国民政府设立了蒙藏委员会专门管理蒙古和西藏事务。蒙藏委员会设委员长、副委员长各1人委员15人。在地方蒙藏委员会在北平设立办事处在海拉尔、洮南、赤峰、张家口、包头、西宁、打箭炉、库伦、恰克图、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海、阿尔泰、塔城、伊犁、拉萨、扎什伦布派驻专员。专员秉承蒙藏委员会的指挥监督负责宣达中央政情、查报蒙藏情形、传递往来公文、照料公务人员等。广义的蒙古包括外蒙古。在南京国民政府1参见国民政府内政部编辑《中华民国行政区域简表》商务印书馆1947年版第4页。成立以前蒙古人民共和国已经成立但中国政府没有承认外蒙古的独立。1945年8月14日中国政府与苏联政府签订《中苏友好同盟条约》及其附件。中国政府同意于抗战胜利后在外蒙古举行公民投票如民意赞成独立则中国承认外**立。1946年1月5日国民政府表了关于外蒙古问题的公告。对于西藏国民政府进行着有效的统治。1931年5月国民会议召开时第十三世**喇嘛和第九世班禅额尔德尼均派代表参加。这次会议通过的《中华民国训政时期约法》明确宣布：西藏是中华民国领土。1933年12月17日第十三世**喇嘛圆寂藏中事务暂由司伦、噶厦负责。西藏地方政府按照惯例立即呈报中央政府。国民政府追赠**喇嘛为“护国弘化普慈圆觉大师”并派蒙藏委员会委员长黄慕松为专使前往拉萨致祭。1934年1月西藏司伦、噶厦及僧俗官民大会推举热振呼图克图为总摄政掌握西藏政教大权并向中央政府呈报。2月6日国民政府批准热振代摄**职权。对于寻觅转世灵童应遵循的办法西藏地方政府也按照规定一一呈报中央政府。194o年2月5日国民政府册封拉木登珠为第十四世**喇嘛。22日蒙藏委员会委员长吴忠信在拉萨布达拉宫主持了第十四世**喇嘛的坐床典礼。4月蒙藏委员会在拉萨设立驻藏办事处作为中央政府在西藏的常设机构。1937年12月1日第九世班禅额尔德尼在青海玉树圆寂。1946年底班禅堪布会议厅确定宫保慈丹为转世灵童呈报中央政府。1949年6月3日中央政府批准宫保慈丹为第九世班禅额尔德尼转世。8月1o日蒙藏委员会委员长关吉玉在青海塔尔寺主持了第十世班禅额尔德尼的坐床典礼。
第八节国民大会和总统制度国民大会依照孙中山手订的《国民政府建国大纲》国民大会是国家最高权力机关。国民大会有权制定并颁布宪法宪法颁布之后中央统治权归于国民大会行使；国民大会对于中央政府官员有选举权、罢免权对于中央法律有创制权、复决权。然而1946年由国民党一党包办制定的《中华民国宪法》却规定国民大会只有选举总统、副总统罢免总统、副总统修改宪法复决立法院所提宪法修正案的权力实际上成了选举总统的“民意机关”。国民大会应由选举产生的“国大代表”组成。按照宪法代表名额分配如下：每县市及其同等区域各选代表1人其中人口过5o万者每过5o万人增选代表1人；蒙古每盟选出代表4人各特别旗每旗选出代表1人共57人；西藏选出代表4o人；边疆地区其他少数民族选出代表17人；侨居国外的国民选出代表65人；职业团体选出代表45o人；妇女团体选出代表168人；内地生活习惯特殊国民选出代表1o人。国民大会代表每6年改选一次代表任期至下届大会开会时为止；国民大会在每届总统任满前9o日集会由总统召集。实际上“国大代表”主要由国民党指定或圈选产生成分以国民党为主。国民党统治时期只召集了两次“国民大会”一次制定宪法一次选举总统。“制宪国大”开会时出席大会的代表有1355人“行宪国大”开会时出席大会的代表有2841人。
1948年3月29日至5月1日国民政府在南京召集“行宪国大”选举蒋介石为中华民国总统。5月19日国民政府宣布撤销国民政府主席行辕将东北行辕归并于“东北剿匪总司令部”、北平行辕归并于“华北剿匪总司令部”将武汉、重庆、西北、广州行辕改组为“绥靖主任公署”。2o日蒋介石宣誓就职。从此南京国民政府改称中华民国政府国民政府主席被中华民国总统所取代。
总统制度中华民国政府实行总统集权制。总统既是国家元又是军政脑依法行使缔结条约、宣战媾和、公布法律、布命令、任免文武官吏、授予荣典等项职权并统率全国6海空军拥有宣布戒严权和紧急命令权。
总统府是总统依法行使职权的机关。总统府设资政15人秘书长、副秘书长、典玺官、参军长各1人参议、秘书、参事、编审、参军、专门委员若干人。内设文书、政务、军务、典礼、印铸、总务6局其中第一、二、五局由秘书长领导第三、四、六局由参军长领导。另设机要室、侍卫室、统计室、人事处、会计处、警卫队、军乐队、消防队。由于总统直接任免简任职以上文官和上校以上武官而荐任职以上文官和上尉以上武官也由五院院长或总统府秘书长、参军长呈请总统批准任免所以总统府人事处兼管全国各类人才的调查、考核与登记。总统府设立后原归国民政府直辖的国立中央研究院、国史馆、国父陵园管理委员会、战略顾问委员会、稽勋委员会、“勘乱建国动员委员会”改隶总统府政务官惩戒委员会、国民大会筹备委员会、国民大会代表选举总事务所撤销。总统府的正式编制为946人加上工人及杂役达15oo多人。
在总统制下立法院在名义上仍是国家最高立法机关。依照宪法立法院应由人民选举立法委员组成有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项的权力。立法委员的名额分配如下：人口在3oo万以下的省和院辖市各选出5人人口过3oo万者每增加1oo万增选1人；蒙古各盟旗选出22人西藏选出15人；蒙古、西藏以外的边疆民族地区选出6人；国外华侨选出19人；职业团体选出84人。除现行犯外非经立法院同意司法机关不得逮捕或拘禁立法委员。立法委员任期3年连选得连任。立法院设院长、副院长各1人由立法委员互选产生；立法院正副院长和委员合组立法院会议以院长为主席每年召集两次。立法院下设内政及地方自治、外交、国防、经济及资源、财政金融、预算、教育文化、农林及水利、交通、社会、劳工、地政、卫生、边政、侨务、海事、粮政、民法、刑法、商事法、法制等21个委员会。每个委员会设专职委员1至3人委员若干人由立法委员分任。1948年5月8日新的立法院成立有立法委员773人孙科任立法院院长。
在总统制下行政院有条件地对立法院负责。行政院院长由总统提名、经立法院同意任命；在立法院休会期间行政院院长辞职或出缺时由行政院副院长代理其职务但总统须于4o日内咨请立法院召集会议提出行政院院长人选征求同意；行政院副院长、各部各委员会长及不管部会的政务委员由行政院院长提请总统任命。行政院有向立法院提出施政方针的责任立法委员在开会时有向行政院院长及行政院各部、各委员会长质询的权力。行政院下设内政、外交、国防、财政、教育、司法行政、农林、工商、交通、社会、水利、地政、卫生、粮食、主计15部和资源、蒙藏、侨务3个委员会及新闻局。行政院各部、各委员会长均为政务委员另设不管部会的政务委员5至7人。行政院正副院长和政务委员合组行政院会议以院长为主席议决拟提交立法院的法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项。在每个会计年度开始前3个月行政院应将下个年度预算案提交立法院；并于每个会计年度结束后4个月内向监察院提出决算。1948年6月1日行政院改组成立有政务委员23人翁文灏任行政院院长。
在总统制下司法院是国家最高司法机关。司法院掌管民事、刑事、行政诉讼的审判及公务员的惩戒负责解释宪法并有统一解释法律及命令的职权。司法院设院长、副院长各1人**官17人均由总统提名、经监察院同意任命。司法院设**官会议由**官组成以院长为主席行使解释宪法并统一解释法律及命令的职权。司法院下设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会、特种刑事法庭。特种刑事法庭是依据1947年12月23日颁布实施的《“勘乱”时期危害国家紧急治罪条例》设立的审判机构负责审判该条例认定的支持“匪徒”、妨害“戡乱”案件。特种刑事法庭分为中央和高等两种。高等特种刑事法庭分设于上海、北平、汉口、广州等地负责初审案件；中央特种刑事法庭设于南京负责复判案件。1948年7月24日司法院改组成立王宠惠任司法院院长。
在总统制下考试院是国家最高考试机关。考试院掌管考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项并有权就所掌管事项向立法院提出法律案。考试院设院长、副院长各1人考试委员19人均由总统提名、经监察院同意任命。考试院下设考选部和铨叙部。1948年7月17日考试院通过《考试法》。规定：公务人员任用资格考试和专门技术人员执业资格考试分为普通考试、高等考试两种遇有特殊情形时可举行特种考试；凡公立或立案私立中等学校毕业者、经普通检定考试及格者可参加普通考试凡公立或立案私立专科以上学校毕业者、经高等检定考试及格者可参加高等考试；考试以笔试、口试、测验或实地考试方式进行考试合格者由考试院给证书。7月24日考试院改组成立张伯苓任考试院院长。
在总统制下监察院是国家最高监察机关。监察院依法行使同意、弹劾、纠举、审计权。监察委员的名额分配如下：每省选出5人每直辖市选出2人蒙古各盟旗选出8人西藏选出8人国外华侨选出8人。监察委员不得兼任其他公职或执行业务任期6年连选得连任。监察院设院长、副院长各1人由监察委员互选产生；监察院正副院长和委员合组监察院会议以院长为主席行使各项职权。监察院行使同意权时须有出席委员过半数的赞同方能通过；监察院对于中央及地方各级公务人员认为有失职或违法情形时可提出纠举案或弹劾案其中弹劾案的提出须有监察委员1人以上提议、9人以上审查通过；监察院对于总统、副总统提出弹劾案须有全体监察委员四分之一以上提议、全体监察委员过半数审查通过始得向国民大会提出。监察院下设若干委员会和审计部。各委员会分别负责监察行政院及其各部、各委员会的工作如有违法失职情形经调查核实后可提出纠举案由监察院移送行政院促其改正。审计部设审计长1人由总统提名、经立法院同意任命。行政院向监察院提出决算后审计长应在3个月内依法完成审计并向立法院提交审核报告。1948年6月5日新的监察院成立共有监察委员223人于右任继续担任监察院院长。
按照《中华民国宪法》中央与地方分权地方实行自治。但是直到国民党统治在大6结束以前没有一个省或市县实施了地方自治。根据1947年至1948年江苏省、上海市及江苏省各县组织系统表地方政府的机构设置大致如下：省设省政府委员会有委员7至11人内设主席1人；省政府设民政厅、财政厅、教育厅、建设厅和秘书处、会计处、人事处、田赋粮食管理处及地政局、统计室并辖设计考核委员会、县长检定委员会、省辖市、各区行政督察专员公署、省地方行政干部训练团、全省保安司令部及新闻处。市设市政府置市长1人综理全市事务；市政府设民政、财政、警察、社会、教育、工务、公用、卫生、地政9局和秘书、调查、总务、统计、会计、人事6处及参事室并辖市银行、通志馆、新闻处。县设县政府置县长1人受省政府监督办理全县自治并指挥执行中央及省政府委办事项；县政府设第一至第五科及教育局、田粮处、秘书室、会计室、地籍整理处并辖县政设计考核委员会、公款管理委员会、地方行政干部训练所、司法处检察官、税捐稽征处、救济院、卫生院、县警察局、农业推广所、电话交换所及各区署。
中华民国政府的成立没能挽救国民党统治的危机。1948年11月26日翁文灏辞职。27日孙科继任行政院院长。1949年1月21日蒋介石宣告下野李宗仁代理总统职务。28日孙科将行政院迁往广州。在李宗仁的督促下2月28日又将行政院迁回南京。3月8日孙科辞职。12日何应钦继任行政院院长。15日立法院通过《简化行政机构案》撤销农林、工商、社会、水利、地政、卫生、粮食、主计8部和资源委员会、新闻局增设经济部将行政院裁并为内政、外交、国防、财政、教育、经济、交通、司法行政8部和蒙藏、侨务2个委员会。主计部撤销后保留了主计长。4月23日南京解放宣告了国民党在中国的统治完结。残余的国民党势力将行政院迁往广州。5月3o日何应钦辞职。6月3日阎锡山继任行政院院长。1o月1日中华人民共和国成立一个独立自主的新中国从此屹立在世界的东方。
纵观南京国民党政权的政治制度史我们可以看到：这个政权在政治体制上的基本特征就是国民党一党专政、蒋介石个人独裁。这种政治体制适应了国民党新军阀和官僚政客集团的统治需要却违背了中国政治民主化的历史趋势。国民党政权的覆亡原因是多方面的撇开经济上、军事上的诸多因素不谈仅从政治制度史上看它的失败原因至少包括三个方面：（1）南京国民党政权是军阀官僚政权政治基础十分薄弱和广大人民处于对立地位它无法解决国民党一党专政和人民要求民主权利的矛盾也就不可避免地失去人心。（2）南京国民党政权实行党治而非法治党规高于国法党官横行无忌在没有社会监督的条件下它无法依靠自身力量澄清吏治政治必然日益**也就无法避免人民起来将其推翻。（3）南京国民党政权建立了非常庞大的官僚机构行政系统、党的系统、军事系统、特务系统层层叠叠各个系统遇事推诿、见利争夺结果是纵与纵冲突、横与横摩擦中央一切政治理想与推行方案一到下层不是变形就是成为泡影整个国家机器效能极低、运转失灵也就无法建立稳固的统治。
第十章解放区的政权机构和制度第一节红色政权的机构和制度工农兵代表大会制度第二次国内革命战争时期革命根据地的政治制度简单就是工农兵代表大会制度。这在当时的中国是一种全新的政治制度是与以往任何时期中国存在过的政治制度都不相同的。它的新根本上表现为这种制度的阶级实质完全是为了实现被压迫的工农劳动群众的解放及其对国家和自身事务的有效管理。因而以工农兵的全国代表大会作为国家的最高权力机关以便有效地体现按照他们的意志去管理国家管理自己。所以这种制度从实质到形式都与此前的政治制度有着根本的区别。
红色政权地区系指在中国**领导下实行武装割据与国民党统治的白色政权相对立的革命根据地。这些地区革命政权的形成始于第二次国内革命战争初期的工农兵武装暴动中经过渡性质的“革命委员会”而后逐渐形成各级地方的工农民主政权。当时这个政权一度称作各级苏维埃但由于情况不同所建立的各级政权具体名称颇不一致。1928年6、7月间在莫斯科召开的**第六次全国代表大会曾明确指出：“中国革命现在的阶段是资产阶级民权性革命”“推翻帝国主义及土地革命是革命当前的两大任务”为此必须“推翻军阀国民党政府建立工农兵代表会议（苏维埃）政府”1。由**领导的秋收起义的部队在井冈山地区建立了第二次国内革命战争时期最早的革命根据地和苏维埃政权并以井冈山为中心展成为湘鄂区根据地随后又从井冈山出开辟了赣南区和闽西区于193o年上半年相继建立江西工农民主政府和闽西工农民主政府为形成后来的中央区和中央工农民主政权奠定了基础。在方志敏领导下赣东北民主政府于193o年成立。由贺龙、周逸群领导并建立起来的红色政权开辟了洪湖区和湘鄂边区革命根据地。鄂豫皖根据地的革命政权和革命军队也得到了迅展和壮大。到1931年11月7日各地红色政权的代表集中到江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会产生了统一的全国红色政权的中央领导机构——中华苏维埃临时中央执行委员会即中央工农民主政府通过和公布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》作为中华苏维埃共和国的根本**。这样一个中央政府和宪法等文件的诞生与颁布标志着中国红色政权的建设达到了新的阶段。
1见《中国**第六次代表大会政治议决案》《**中央文件选集》（4）**中央党校出版社1989年版。
《中华苏维埃共和国宪法大纲》在中华苏维埃共和国的区域内实现了一系列与国民党统治区截然不同的制度与政策。《中华苏维埃共和国宪法大纲》1规定了红色政权的阶级本质和组织形式。其第2条规定中华苏维埃共和国“是工人和农民的民主专政的国家”“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的”。“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会”。中华苏维埃共和国公民有权“直接选派代表参加各级工农兵苏维埃的大会讨论和决定一切国家的地方的政治事务”。
该《宪法大纲》还规定了工农劳动群众的政治、经济基本权利。政治权利主要包括：（1）参政权。“所有工人农民红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理”。（2）武装自卫权。“手执武器参加阶级斗争的权利只能属于工农劳苦群众”。（3）法权。“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属不分男女种族（汉、满、蒙、回、藏、苗、黎）、宗教在苏维埃法律面前一律平等。”（4）人民有言论、出版、集会、结社的自由及信教自由和婚姻自由。经济权利主要包括按照中华苏维埃共和国中央政府颁布的土地法和劳动法公民有获得土地和劳动收益的合法权利；取消国民党政府实行的苛捐杂税只征收统一累进税以及改善人民生活等等。
《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定取消民族压迫实行民族平等。
“中国苏维埃政权在现在要努力帮助这些弱民族脱离帝国主义、国民党、军阀、王公、喇嘛、土司的压迫统治而得到完全的自由自主。苏维埃政权更要在这些民族中展他们自己的民族文化和民族语言。”“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权。”
《中华苏维埃共和国宪法大纲》的制定和布具有重要的历史意义。它是中国**领导中国工农劳动群众所制定的第一部宪法性的文献。在中国的宪政史上这是第一部真正确定由劳动人民成为管理国家和自己事务的主人、确保实行人民民主制度的根本**。它与近代以来一切由反动统治者制定的各种“约法”、“宪法”、“宪草”完全不同。尽管它存在着不少缺与不足但与此前所存在的宪法性文件的根本区别是十分明显的。正是这种性质使它在中国近代以来的宪政史上占据着极为重要的地位。